Estrategias Culturales de Desarrollo Local y marcos de financiación: retos de un futuro próximo.

Resumen.

El objetivo de este artículo es presentar el marco normativo de la Agenda 21 de la Cultura y las posibilidades que para la puesta en valor de las políticas culturales locales se derivan de sus contenidos estratégicos de actuación.

A partir de este escenario, trataremos de identificar las posibilidades de impacto real que tiene la Agenda 21 de la Cultura, considerando para ello las restricciones presupuestarias y financieras a que se enfrentan los municipios españoles para afrontar el reto de modernización e innovación que en materia de cultura y desarrollo local impone la globalización.

Palabras clave.

Desarrollo local. Planificación cultural. Agenda 21 de la Cultura.

Cuerpo del artículo.

1. La Agenda 21 de la Cultura como escenario de referencia para las políticas culturales municipales.

En los últimos tiempos, diversos documentos internacionales vienen destacando la creciente relevancia de la cultura como factor de desarrollo territorial. Instituciones como la OCDE (Culture and local development, 2005) o la propia Comisión Europea (Study on the Economy of Culture in Europe, 2006), constituyen dos claros ejemplos.

En este sentido, la Agenda 21 de la Cultura (http://www.agenda21culture.net/) supone un marco normativo básico para el diseño de las políticas culturales municipales, ya que define los grandes retos a que éstas se enfrentan en el futuro inmediato: la promoción económica, la inclusión social, la sostenibilidad territorial, los derechos humanos y la gobernanza.

La Agenda 21 de la Cultura es una iniciativa municipal impulsada desde el Foro de Autoridades Locales de Porto Alegre (Foro Social Mundial) en 2004, cuyos principios de actuación y metodología son resultado de una transferencia desde el ámbito del medioambiente (definida por la experiencia de Agenda 21 Local a nivel internacional). Entre sus principales rasgos destacan su valor universal frente a los conflictos que conlleva la globalización cultural, la vocación de transversalidad (propiciando políticas culturales globales e interrelacionadas) y el impulso a la centralidad de las políticas culturales para el desarrollo sostenible de los territorios.

El documento, estructurado en diversos apartados, realiza una serie de recomendaciones prácticas a los gobiernos locales, invitando a los mismos a someter la Agenda 21 de la Cultura a la aprobación de los órganos de gobierno municipal y a realizar un amplio debate con la sociedad local. El objetivo de este compromiso público es asegurar la centralidad de la cultura en el conjunto de las políticas locales, promoviendo la elaboración de diagnósticos culturales municipales y la redacción y ejecución de planes de acción cultural en los municipios, todo ello en coordinación estrecha con el establecimiento de procesos de participación ciudadana y de evaluación continua de los resultados e impactos generados a través de sistemas de indicadores y observatorios.

A partir del horizonte de futuro definido por todo lo anterior, la pregunta que nos planteamos en este artículo es: ¿en qué situación se encuentran los municipios españoles para enfrentarse a los retos culturales de la globalización? ¿Qué capacidad real tienen en términos de recursos humanos y presupuestarios, para asumir un proceso de innovación socio-institucional como el que supone impulsar procesos de planificación cultural participativos?

2. Algunas consideraciones previas en torno a descentralización y gasto público local.

Si bien existen otros factores (Abeledo Sanchis, 2010) que van a afectar a las posibilidades de éxito de la Agenda 21 de la Cultura (liderazgo y compromiso público desde Alcaldía, la participación pública y la movilización de las asociaciones locales, grado de coordinación entre los diferentes niveles de gobierno con competencias en la materia…), resulta evidente la relevancia de la cuestión económica, ya que la restricción presupuestaria municipal va a condicionar definitivamente la ejecución de los proyectos incluidos en el plan de acción cultural (especialmente si estos pretenden tener vocación de centralidad para el desarrollo local).

Una primera cuestión a considerar es la generalizada situación de carencias económicas y los problemas de gestión que experimentan los municipios españoles como resultado del creciente desajuste entre las funciones que asumen y la definición legal de sus competencias. Un sistema de financiación insuficiente y una legislación que limita su capacidad de autoorganización se encuentran en la base de esta cuestión, tal y como denuncia la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) en su documento “La Situación Actual de los Ayuntamientos”. Desde que en 1979 tomaron posesión los primeros alcaldes democráticamente elegidos, los más de 8.000 municipios españoles han experimentado una profunda ampliación y profundización en la agenda de bienes y sevicios que ofrecen a sus vecinos, si bien el porcentaje de gasto público de que disponen apenas ha experimentado cambios significativos (sirva como ilustración las cifras comparativas entre 1981 y 2001, con una variación del 9,7% al 13,6%). En este sentido, la FEMP reclama considerar fórmulas de financiación como la participación de los entes locales en el IRPF autonómico, que se les permita un endeudamiento controlado y que se les exima del IVA en ciertos casos, reforzando al mismo tiempo los incentivos a mancomunarse y los controles que sean necesarios.

3. La importancia del nivel local en la financiación de la cultura.

Pese a la precariedad de recursos y a la acumulación de tareas con que trabajan los gobiernos locales, no cabe duda de la importante contribución de los Ayuntamientos democráticos a la calidad de vida de sus vecinos. En este sentido, la construcción de las políticas culturales en España se ha visto notablemente favorecida por el gran esfuerzo de la administración local, generadora del grueso del gasto cultural de las administraciones públicas.

Tal y como podemos comprobar en la siguiente tabla, prácticamente todos los países europeos se caracterizan por el predominio local del gasto público en cultura.

En sintonia con lo que observábamos en el caso europeo, también en España el gasto público cultural más importante corresponde al de los municipios, alcanzando el principal protagonismo con el 56% del total.

La tabla 2 muestra el grado de esfuerzo presupuestario relativo realizado por los distintos niveles de las Administraciones públicas en el desarrollo de las políticas culturales. Destaca de manera muy significativa el nivel local, que presenta los mayores niveles de porcentaje del gasto público liquidado total, con un 5,06% del gasto público local total liquidado en cultura, frente a niveles muy inferiores de la Administración regional (1,22%) y Central (0,5%).

En términos dinámicos también observamos cómo el nivel local destaca con el mayor crecimiento para el periodo 2000-2007, con una variación de 0,84 puntos frente a niveles muy inferiores de la Administración regional (0,04puntos) y Central (0,15 puntos).

Considerando el criterio de proximidad y desde el punto de vista del impacto sobre la calidad de vida de los vecinos, la siguiente tabla muestra claramente cómo el nivel municipal presenta la mayor cantidad de gasto liquidado en cultura en valor medio por habitante, superando ampliamente a la suma de los otros dos niveles (81,3€ frente a 66,7€).

No obstante, pese a la relevancia del nivel local en el desarrollo de las políticas culturales, no existe ningún tipo de transferencias de recursos a los municipios desde la Administración regional y central (las que mayores porcentajes de presupuestos gestionan), por lo que los presupuestos locales se encuentran enormemente condicionados al matenimiento de las infraestructuras culturales que se van creando, generando estrangulamientos económicos estructurales.

En el plano competencial, el sistema cultural español es básicamente concurrencial, al igual que ocurre en la mayoría de los países europeos. De este modo, las competencias culturales se encuentran dispersas entre las distintas administraciones. A efectos prácticos, los gobiernos locales han asumido, inicialmente, una gran autonomía en la articulación de sus políticas culturales. Dada la ausencia de obligaciones legales, el gasto en cultura es discrecional, fruto de decisiones políticas, por lo que resulta muy divergente entre distintos gobiernos locales. Así, encontramos desde municipios que destinan el 10% de sus presupuestos anuales a políticas culturales a otros casos en que se mueven en porcentajes muy inferiores (en 2007 la media fue del 5,06% tal y como recoge la tabla 2).

En este sentido, la dimensión demográfica resulta una variable decisiva a la hora de distinguir casos y situaciones. Las grandes ciudades (Madrid, Barcelona, Valencia, Bilbao, Sevilla) y algunas de tamaño medio (Oviedo, Salamanca, La Coruña o Santiago de Compostela) son capaces de lanzarse a la ejecución de grandes programas y infraestructuras de carácter emblemático. Los municipios pequeños y medianos, se encuentran más limitados a la provisión de infraestructuras culturales básicas (bibliotecas) y a la celebración de fiestas patronales y otros eventos de alcance local.

Esta diversidad de situaciones resultan especialmente significativas en los municipos rurales y de interior, donde a la pérdida de población se suma la necesidad de gestionar un patrimonio estratégico como es territorio. La gestión y conservación de recursos tan valiosos para el desarrollo local como son el paisaje o los recursos patrimoniales e históricos pueden verse afectados negativamente si el criterio de distribución de recursos financieros se limita a la concentración de población, por lo que resulta necesario plantear mecanismos compensatorios que contemplen también la dimensión territorial.

Dicho lo anterior, debemos considerar la relevancia de la dimensión demográfica a la hora de analizar las posibilidades de la planificación cultural local. Así, las seis ciudades españolas mayores de 500.000 habitantes representan el 18% de la población total del país, las 49 ciudades con poblaciones comprendidas entre 100 y 500.000 habitantes, el 21% del total nacional; las 62 ciudades superiores a 50.000 e inferiores a 100.000 habitantes, el 10% del total. Es decir, en las 115 ciudades más importantes habita la mitad de la población del Estado.

4. Caracterización del gasto público en materia de cultura.

A modo de aproximación general y de acuerdo con Rausell (revista Cultura, 2008), el modelo español de política cultural muestra una marcada especialización en relación con Museos y Archivos e Industria Audiovisual (más moderada). Por otra parte, aparenta un menor interés en las bibliotecas y el libro, las artes representativas (música y teatro) y las artes plásticas.

Desde una perspectiva dinámica, el proceso de descentralización que conlleva la puesta en marcha del Estado de las Autonomías ha generado cierta reorientación sectorial del gasto público a nivel regional. Junto a una creciente eficiencia de los servicios generales fruto de la descentralización, resultan especialmente evidente el crecimiento de tres sectores. El primero es el patrimonio histórico y otros servicios culturales que incrementa su importancia relativa en un 30%. En segundo lugar, las bibliotecas y finalmente el conjunto de museos y exposiciones, teatro, cine y música (con un porcentaje cercano al 5%).

Si consideramos los presupuestos liquidados de las Comunidades Autónomas, podemos caracterizar los actuales modelos autónomicos en materia de cultura a partir de la distribución del gasto recogida en la siguiente tabla.

Los tres conceptos integrados bajo el epígrafe 1 (Patrimonio histórico y artístico, Archivos y Bibliotecas) suponen el 39 % del total de gasto liquidado por las Administraciones autonómicas en España en 2007 (1.976.378€). Por orden de importancia encontramos en segundo lugar las actividades integradas en el epígrafe 4 (Promoción, difusión y cooperación cultural Difusión cultural en el exterior Administración y servicios generales y Política lingüística) que alcanzan el 29% del total. Por su parte, los dos conceptos integrados bajo el epigrafe 2 (Artes plásticas, artes escénicas y musicales) suponen un 24%. Si consideramos el Libro y audiovisual, el tercer epígrafe supone el 6% del total de gasto liquidado por las Administraciones autonómicas.

En el caso de las corporaciones locales, resulta más difícil determinar hacia qué sectores van a parar los recursos, ya que la única distribución disponible en las estadísticas oficiales únicamente distingue entre dos partidas: promoción y difusión de la cultura y arqueología y protección del patrimonio histórico artístico. A título de ejemplo, podemos indicar que la proporción se sitúa alrededor de un 90% para la primera partida y en torno al 10% para Arqueología y protección del patrimonio histórico artístico.

5. A modo de conclusión.

A lo largo del artículo hemos señalado el esfuerzo y la relevancia de la iniciativa local en materia de cultura, observando como su autonomía para desarrollar políticas culturales se ve restringida y condicionada, especialmente en los municipios más pequeños y las zonas rurales, por la limitada disponibilidad de recursos humanos y presupuestarios.

Ante la globalización cultural y en el marco de los retos que se derivan de la Agenda 21 de la Cultura, resulta necesario replantear el modelo de descentralización económica y competencial y mejorar los mecanismos de coordinación entre los diferentes niveles de la Administración pública (por ejemplo a través de proyectos conjuntos de I+D+I, estableciendo marcos legales coherentes, estableciendo mecanismos de subvención al proceso, transferencias de prácticas y metodologías…). En este sentido, la actuación mancomunada y la coordinación a través de redes intermunicipales provinciales y regionales, similares a las estudiadas en el caso de la Agenda 21 Local en España, puede favorecer la superación de estos obstáculos.

Si se pretende dotar a la cultura de una función de centralidad para el desarrollo local, será necesario ampliar su porcentaje de financiación de la cultura. En este sentido, señalamos como propuesta orientativa a los municipios la asignación de un 10% de sus presupuestos anuales a políticas culturales. En términos cualitativos, será necesario reorientar hacia una mayor madurez las políticas culturales locales, lo que implica ir más allá de la distribución y difusión de los fenómenos culturales y avanzar en estrategias vinculadas a aspectos diversos como son las relativas a la promoción de industrias culturales; la planificación estratégica y la evaluación de impactos; el fomento de la capacidad creativa de las comunidades locales y la gestión de la diversidad cultural, por citar algunos ejemplos.

Para finalizar, y volviendo a los compromisos de la Agenda 21 de Cultura, este documento señala la necesidad de “Garantizar la financiación pública de la cultura mediante los instrumentos necesarios”. Entre los mismos destaca “la financiación directa de programas y servicios públicos, el apoyo a actividades de iniciativa privada a través de subvenciones, así como aquellos modelos más nuevos tales cómo microcréditos o fondos de riesgo”. Del mismo modo, la Agenda 21 de Cultura reclama contemplar el “establecimiento de sistemas legales que faciliten incentivos fiscales a las empresas que inviertan en la cultura, siempre teniendo en cuenta el respeto al interés público”.

Bibliografía.

Abeledo Sanchis, R (2010) “La A21 como experiencia de Desarrollo Local Sostenible: del Medioambiente a la Cultura”. Tesis Doctoral.

Council of Europe / ERICARTS (2008) Compendium of Cultural Policies and Trends in Europe, 9th Edition. (http://www.culturalpolicies.net/web/index.php) .

FEMP (2004). La Situación Actual de los Ayuntamientos: Carencias económicas y Problemas de Gestión: Diagnóstico y Propuestas.

Rausell Köster, P. (2007) Cultura i Finançament públic. Revista Cultura.

Rausell Köster, P; Abeledo Sanchis, R (et Al.) (2007) Cultura Estrategia para el Desarrollo Local. Madrid. AECI

Rifkin, J. (2004) La Era del Acceso, la Revolución de la Nueva Economía. Barcelona, Paidós.